¿Qué son las políticas públicas? Son la plasmación más concreta de la política. Lo que los gobiernos hacen, y dejan de hacer, para hacer frente a los problemas colectivos. Este curso trata sobre cómo se decide qué problemas abordar y qué soluciones adoptar. Un proceso primordialmente político y social que suele escapar al análisis puramente racional. A lo largo del curso analizaremos por qué algunos problemas adquieren la categoría de problemas públicos mientras que otros no llegan a captar la atención, describiremos la pugna política que suele haber tras la descripción e interpretación de los problemas, identificaremos el complejo entramado de actores dispuestos a influir en la adopción de las políticas públicas, y cómo las discrepancias se suelen extender más allá de la toma de decisiones y hasta la aplicación práctica de la política pública. Trataremos también sobre las grandes dificultades que padecen gobiernos y actores sociales para llegar a saber si las políticas que se llevan a cabo son realmente útiles y cómo aprender a mejorar su rendimiento. Los objetivos de este curso son: 1. Mostrar a los alumnos un número de casos reales que ilustran la complejidad de los procesos de adopción de las políticas públicas, y cómo estos procesos pueden ser incoherentes con los modelos racionales de toma de decisiones. 2. Transmitir a los alumnos los fundamentos e instrumental del análisis de políticas públicas para que puedan afrontar creativamente problemas del mundo real. 3. Contribuir a que los alumnos sean ciudadanos conocedores del funcionamiento de los sistemas democráticos. Por ello, el curso se dirige a todas las personas interesadas en los problemas colectivos, así como a aquellas que quieran convertirse en participantes influyentes en el proceso de formación de las políticas, ya sea como analistas, funcionarios públicos, trabajadores del tercer sector, o como ciudadanos comprometidos en causas políticas. También se dirige a estudiantes que se dispongan a iniciar estudios de grado o postgrado en administración pública, gestión pública o análisis de políticas públicas.
Profesor Antoni Castells
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Del curso dictado por Universitat Autònoma de Barcelona
Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas
524 calificaciones
Universitat Autònoma de Barcelona
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De la lección
MÓDULO 8. Conclusiones
Llegamos al octavo y último módulo del curso, con un conjunto de reflexiones de Joan Subirats sobre cómo Internet ha cambiado el juego, las funciones (y tensiones) del analista político, la doble crisis y el reto de repolitizar la democracia. Le acompañan un conjunto de profesores invitados, la mayoría de los cuales aúnan la condición de académicos del ámbito de las ciencias sociales y de ex-políticos, a los que hemos sometido a una misma y Lindblomiana pregunta: "Dado que todo se reduce a que las decisiones sean democráticas (en cuanto al proceso por el que se adoptan) e inteligentes (en cuanto a su capacidad para solucionar problemas): ¿dónde estamos actualmente en este doble reto?". Veréis que la mayoría coinciden a considerar que nos hallamos en un momento de frustración y cambio. Son tiempos revueltos y estimulantes. Con las reflexiones que clausuran el curso, también llega el examen final. El examen contiene algunas preguntas sobre los vídeos de este último módulo, incluyendo los de los profesores invitados. No olvidéis dejarnos vuestra opinión sobre qué os ha parecido el curso en el foro de discusión. Esperamos reencontraros pronto en otra ocasión virtual o presencial... ¡Ha sido un placer!
Conoce a los instructores
Joan SubiratsCatedrático de Ciencia Política
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
Jaume BlascoMáster en Administración Pública
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
Ismael BlancoProfesor Agregado e Investigador Ramón y Cajal
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
Quim BruguéCatedrático de Ciencia Política
Departamento de Ciencia Política y Derecho Público
Raquel GallegoProfesora Agregada
Departamento de Ciencia Política y Derecho Público
Margarita LeónInvestigadora Ramón y Cajal
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
Marc ParésInvestigador y coordinador del grupo "Urban Governance, Commons, Internet and Social Innovation"
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
Es una pregunta interesante porque me
obliga en parte a planteármela a mí mismo, ¿no?
Es decir, am, am,
yo creo que la experiencia, realmente, de la experiencia que
he tenido puedo hacer algunas reflexiones a propósito de lo que me comenta.
Pero tendríamos que dedicarle más tiempo, probablemente, y tendría que haber,
de entrada, más estudios, más trabajo.
Post experiencia empírica de los que hemos estado en el gobierno para
poder haber alcanzado algunas conclusiones sobre estas cuestiones, porque yo,
por ejemplo, es la primera vez que se me plantea de esta forma.
Y en cambio existe una abundante base de datos para que los
académicos podáis trabajar sobre ella, ¿no?
Y empezar a desgranar las cosas, a ver cuales de estos modelos responden más a la
realidad de nuestra propia experiencia.
Y yo diría que ahí, hay dos grandes cuestiones para mí, desde mi
punto de vista, que en parte condicionan mucho la respuesta a esto que me plantea.
Una primera es cuando uno accede al gobierno y después cuando está gobernando,
tiene un proyecto político en la cabeza, es decir, llega alguien con un proyecto,
un proyecto quiere decir con unos objetivos, de qué hay que hacer,
a qué ritmos, con qué medios.
O no.
O llega allí simplemente a gestionar de la mejor forma posible la realidad.
¡Cuidado!
Esto no quiere decir que si llega con un proyecto uno tiene que
acabar gestionando de la mejor forma posible la realidad.
Pero no es lo mismo,
porque tener un proyecto y tener unos objetivos te ayuda mucho, claro.
Si no es muy difícil saber si los pasos que das van en la buena dirección.
Cuando no sabes hacia dónde quieres ir.
Ahora, esta es una primera cuestión bastante importante.
Y mi experiencia es que,
en mi caso, al menos, en el caso del gobierno que yo formo mi parte,
presedido primero por Pasqual Maragall y luego por el presidente Montilla.
A veces se llega con un capital acumulado, una tarea previa hecha con ilusión,
contando con gente muy buena, se han hecho equipos que han aportado mucho.
O sea, con un capital acumulado y este capital se va amortizando sin reponerlo.
Esto sí que suele ocurrir.
De manera que tiene que haber una exigencia constante para ir primero,
poniendo al día con la prueba de la realidad este proyecto.
Claro, el proyecto es un proyecto hecho desde la alternativa, desde la oposición,
en el cual puede haber muchísimas aportaciones del mundo académico.
Pero, pero luego viene la realidad y hay que adaptarlo, ¿no?
Y luego reponerlo.
A medida que vas alcanzando algunos de estos objetivos,
algunos a veces alcanzan, saber que, o los vas reponiendo o llegará un
momento en que te limitarás a gestionar sin saber muy bien porqué la realidad.
Y, y esto no es fácil.
Que cuando uno llega, muchas veces ocurre,
sobre todo cuando en momentos de cambio de fondo, ¿no?
Que existe una gran ilusión colectiva, que ésta se transmite socialmente.
Por ejemplo, el presidente Maragall fue capaz de hacerlo, esto.
Y que existe un, una gran aportación del mundo académico, de expertos,
de gente que ayuda, de grupos de trabajo.
Y curiosamente, cuando se llega al gobierno,
esto se va perdiendo, en lugar de irse enriqueciendo.
De manera que es un primer tema muy importante.
Luego está la realidad que es un segundo aspecto.
Es decir, las restricciones quien pone la realidad, hacer cualquier cosa.
Y esto vale para, para todos los objetivos políticos,
para todos los departamentos, no solo para el,
el que tiene la responsabilidad de gestionar el presupuesto.
Aunque ahí, son todavía más evidentes.
Y es verdad que muchas veces el margen de maniobra es reducido.
Aquí en estos casos,
siempre he sido partidario de ser muy ambicioso en la fijación de los objetivos.
En parte por esto es importante el proyecto.
Y luego, muy realista, muy gradual,
muy pragmático en el ritmo al que se van a alcanzar.
Porque este ritmo viene impuesto por un conjunto de restricciones muy fuertes.
Las presupuestarias, es evidente.
Las, las resistencias enormes de la administración ante cualquier cambio,
que son muy grandes.
Cualquier cambio suscita siempre resistencias al cambio, ¿no?
Y todo esto hay que acompasarlo.
Pero sí, el peso de la inercia es muy grande.
La administración es muy grande y hay que estar permanentemente en tensión con
espíritu de permanente, yo digo, la resistencia al cambio es muy
grande y por lo tanto, sin una voluntad de cambio,
muy, muy, muy, muy, muy permanente, muy si se quiere decir,
no se tira de la, de la cuerda, el carro no sube ¿verdad?
Cuando la cuerda queda.
Incluso para que el carro, estamos ante,
normalmente ante la situación en la que hay una cuesta, ¿verdad?
Y hay que tirar del carro.
Y hay que tirar más de la inercia que tiene el carro para irse para abajo,
porque si tiras a donde se va a caer, simplemente se queda donde está.
Y muchas veces si se tira menos,
si la inercia es muy forzosa, el carro va descendiendo, ¿no?
Cuesta abajo.
No, la realidad no es que interfiera, cuando interfiere mal, no
quiere decir que se ha ido el gobierno con un proyecto que está fuera de la realidad.
Y dice, hombre, pero si existe la realidad, ¿no?
La realidad es que es la base sobre la que se ha quedado la política.
Yo recuerdo que hace muchos y muchos años, una vez leyendo una entrevista,
o viéndole, viéndole, viéndole por tele en un documental, me sorprendió una frase
del presidente de Gaulle que decía, es que la política se basa en la realidad.
Y yo, ingenuamente, era muy joven, pensé, hombre, pero esto es una obviedad,
¿sobre qué se va a basar la política?
No se puede imaginar cuantas veces en mi figura política he tenido que recordar,
he tenido que recordar pensando, qué razón que tenía aquel hombre,
esta frase, porque muchísimos de los problemas que tenemos en la
vida política es por ignorar este principio tan obvio.
La política se basa en la realidad.
El problema es que se debe basar en la realidad desde
mi pensamiento político para transformarla, no para dejarla donde está.
O sea, el liderazgo político,
la política no se puede hacer sin liderazgo y sin proyecto.
Es decir, sin capacidad de decir hacia dónde queremos ir.
Proyecto.
Y capacidad para conseguir que una mayoría social,
pues respalde el avance hacia este objetivo.
Cuando avanzar hacia este objetivo impone sacrificios,
impone esfuerzos, es decir, cuando no es claro,
cuando no es un viaje pagado a bordo de, del mejor crucero del mundo ¿no?
Es decir, cuando existe esta confianza invisible entre el dirigente y
una mayoría social para hacer cambios, para avanzar.
Todo cambio es complicado porque los perdedores se manifiestan siempre,
o los que piensan que van a perder, porque a lo mejor no lo son, si piensan que
van a perder se manifiestan de una forma activa porque son perdedores reales.
Y los ganadores son ganadores potenciales, y por lo tanto no se manifiestan de una
forma muy activa, muchas veces desconfían hasta de las promesas de los políticos.
De forma que conseguir que haya una mayoría social que se de cuenta de que
aquel cambio va a ser beneficioso para esta mayoría y que apoye los cambios,
a pesar de las resistencias de algunos, es siempre muy complicado.
Si estos algunos además tienen una capacidad de influencia muy grande ¿no?
you no digamos, porque son muy poderosos económicamente, por ejemplo,
y son capaces de movilizar la opinión pública, todavía es más complicado.
El que está al frente del gobierno, representa a la
institución y ésta no es un actor más del conjunto.
Esta es la institución que representa al conjunto,
de manera que su tarea es tratar de, de representar el interés público,
el interés de la mayoría social para avanzar hacia ella y hacer lo posible.
Lo cual quiere decir, hacer posible que exista este soporte social,
que muchas veces nos alcanza sin pactos, sin concesiones mutuas,
sin que nadie pueda alcanzar el 100 por 100 de aquello que quería.
Hay erosión democrática si el gobierno cede a intereses personales sin pensar el
interés personal, naturalmente, y esto es lo que debe evitar.
Un gobierno, un gobierno debe, tiene
la obligación de intentar de hacer posible políticamente aquello que es necesario
según su punto de vista y que, y que, y que corresponde al interés general, ¿no?
Y naturalmente, el interés personal puede ser presentado de distintas maneras,
y a su proyecto político, porque todos los que se presentan a las elecciones piensan,
bueno, no todos, algunos you saben que tienen una vocación testimonial, ¿no?
Representan solo una parte de la sociedad.
Pero como mínimo, suele haber más de una fuerza política,
un par de fuerzas políticas, que piensan que representan el interés general.
Y su obligación es tratar de establecer las complicidades necesarias para
hacer lo posible.
Pero una cosa es complicidad y otra promiscuidad.
Complicidad sí, promiscuidad no.
Complicidad quiere decir haciendo cada uno su papel.
Sin mezclar los papeles de unos y de otros.
En Catatán decimos sin barrejant llibretes, sin mezclar libretas.
Que no tiene traducción muy fácil, en su significado.
Eso es lo que hay que hacer,
claro que hay que establecer complicidad y hablar con los actores sociales, pero
sabiendo que hablando de poder económico que los empresarios no tienen que
decidir lo que va en el boletín oficial ni el político tiene que decidir quién tiene
que estar en un consejo de administración o dónde tiene que invertir un banco.
Pero hay complicidades, claro que las hay.
Para alcanzar estos objetivos, no?
Conocimiento hay, lo que ocurre es que, en nuestra tradición presupuestaria pesa
todavía muy poco la evaluación de resultados.
Y el establecimiento de objetivos,
su cuantificación y su verificación posterior.
Estamos muy mes,
todavía pesa mucho lo que es una mentalidad típicamente de origen francés.
La idea de que el control presupuestario es el control de legalidad y regularidad.
Hay que tratar de que todo se ajuste a la ley y se haga bien contablemente.
Pero en cambio, ha habido mucha menos preocupación para
verificar que luego se alcanzan los objetivos que se pretendían.
Lo cual exige haberlos formulado previamente.
Que hay muchos casos en que no se hace.
Y que estos objetivos sean alcanzados de la forma más eficientemente posible,
es decir, al menor coste posible.
Este tipo de análisis, en la tradición continental y
específicamente en la tradición que, la que pesa mucho todavía,
las instituciones de corte napoleónico, para entendernos.
Está mucho menos desarrollado que en los países nordicos o
en los países anglosajones.
Esto sí.
Y yo que en esto soy muy, como yo diría, muy gradualista.
you me hubiera conformado que en nuestra época de gobierno, y de hecho lo
intentamos, tenemos una agencia, ayudamos a crear una agencia que se llama IVALUA,
para estimular la costumbre por parte de todos los departamentos de
hacer la evaluación on going y a posteriori, que ha ocurrido,
hemos alcanzado unos objetivos previstos.
Pero no hay bastante con decir no es que esto se ajusta exactamente a la
partida presupuestaria.
Se ha hecho el concurso como había que hacerlo.
Y se ha pagado a quien había que pagarlo y además ha hecho el trabajo.
Solo faltaría, eso se tiene que dar por supuesto.
Claro que hay que hacerlos de control.
Pero considerando que esto está you garantizado de alguna manera.
Lo que hay que mirar también es que se ha conseguido el objetivos en términos de
políticas públicas que se pretendía.
Entonces pues puede comprender que en este tema, bueno el departamento de
economía y hacienda de finanzas juegan un papel activo en tratar de promoverlo.
La dirección general de presupuestos introdujo cambios muy importantes.
En lo que sería todo lo que es presupuesto por objetivos.
Aquí no había la tradición.
Tradición es dirección general de no sé qué, servicio de tal,
presupuesto de tanto, lo subimos en tanto.
No, oiga, dirección general de, no sé, de guarderías.
Pero, ¿cuáles son los objetivos?
Servirlos de output.
Y lo vamos a cuantificar.
Y luego de que los propios gestores, los propios departamentos de gastos,
digamos así, todos lo son ¿no?,
pero unos más que otros.
Vieran que para que para ellos era un útil muy necesario disponer de
mecanismos de aprobación de las políticas.
Que no era solo una forma de control y de posible sanción y crítica externa.
Sino un mecanismo utilísimo para poder mejorar la gestión.
Estamos muy lejos todavía aquí de llegar a los,
a los horizontes que a mi me gustaría que llegáramos.
Muy lejos, porque para que esto funcione hay que introducir estímulos,
incentivos, los gestores tienen que ver que haciendo esto.
Ahora con nuestra lógica presupuestaria fíjese,
si gastas menos de lo presupuestado, esto lo pierdes.
La lógica diría que si gastas menos vas a recibir un premio.
Cuidado, si alcanzas los objetivos que habíamos previsto, claro.
De manera que es todo un cambio de lógica y de mentalidad.
Es verdad de las dos cosas,
existe un desapego muy grande respecto a las instituciones democráticas.
Y este es un problema de primer orden.
Yo creo que en estos momentos existe un desapego respecto al funcionamiento de
estas instituciones pero todavía no respecto de la democracia.
Que es importantísimo hacer una regeneración a fondo del sistema,
en todas sus piezas.
Desde el sistema electoral, al funcionamiento del parlamento,
al funcionamiento por supuesto de los partidos.
Y aquí hay una reflexión muy de fondo, muy de fondo, eh.
Porque yo creo que se han producido unos problemas muy graves.
Primero un conjunto de mecanismos que conducen a una selección muy muy
negativa del personal político, los representantes políticos.
Una degradación de la calidad del personal político.
Y luego un enfeudamiento de los partidos o las instituciones.
Y esto es, esto es muy serio.
Porque lo que es importante son las instituciones a la larga.
Es una tensión que ha existido siempre.
Washington, que fue el primer presidente de los Estados Unidos de América,
you cuando él estaba a punto de terminar su segundo mandato,
que por cierto lo dejó porque él quizo, no existía esta regla.
Y con todo el poder que tenía aquel hombre y pudiendo instaurar una
dinastía republicana, él dijo no.
¿Dinastía de qué?
de todos modos él no tenía hijos.
Pero hubiera podido hacerlo.
Dijo no, esto es la república y yo soy un ciudadano más, yo me voy para acá.
Pero él se fué you con el sabor amargo de que empezaban a prevalecer las
luchas partidistas.
Entonces hace subir Hamilton.
Una forma terrible ¿no?
Y que esto podía poner en pelígro la república democrática.
Sabiendo que esto es un problema serio, el de encontrar el punto.
No puede ser que al final sea el interés de los partidos lo que acaba pudriendo
las instituciones.
Como ha ocurrido en nuestro país.
De manera que aquí se produce un problema muy serio, en la primera parate del juego,
es decir, hasta qué punto los ciudadanos hacen suyas, sienten como suyas,
viven las instituciones como aquellas que le representan.
Hay un distanciamiento enorme, y luego la segunda parte, hasta qué punto se
sienten satisfechos con las políticas que hacen estas instituciones.
Porque claro, siguiendo su línea argumental podríamos decir, podría
haber una dictadura que no cumpliera la primera parte pero si la segunda.
Yo no creo en ello.
Yo creo que las dictaduras acaban dando lugar al imperio de
los más corruptos, siempre.
Siempre en las dictaduras al final,
la represión en cadena, cascada, tiene un punto flaco.
Es quien vigila al de arriba de todo.
Y este acaba siendo el más corrupto de todos.
De manera que yo en esto no creo.
No creo en las dictaduras, en el dictador venebolente digamos.
Pero es verdad, hasta qué punto existe esa distración en uno.
Yo aquí creo que hasta la crísis había una satisfacción bastante generalizada en
las políticas.
La crisis, claro, la crisis.
La crisis ha fracturado el pacto social subyacente de nuestro estado de bienestar.
De manera que estoy hay que rehacerlo totalmente.
De forma que estos políticos que tienen que ir a las elecciones, esos dirigentes,
yo creo que una de sus primeras tareas sería ir a las elecciones diciendo,
tenemos que rehacer desde, de arriba a abajo porque se ha roto el
pacto social sobre la fiscalidad y el estado de bienestar.
Es decir, qué es lo que aportamos y qué es lo que recibimos.
Sabiendo que hay unos que son los que reciben que no lo pueden recibir todo,
y que hay otros que son los que aportan, que tienen que aportar.
Que no puede ser que no paguen impuestos.
Y este, y esto está por hacer.
De manera que yo si hubiera que incar el diente en esta cuestión trataría de
ir por esta dirección.
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